首先，切断部分手工业与市场的联系，以抑制手工业的发展，达到维护封建统治的目的。清朝前期厉行铜禁、铁禁政策。1728年，清政府下令“民间不得擅用黄铜器皿，旧存者缴官给价”。1731年，清政府重申不许广东铁锅出口，“嗣后铁锅应照废铁之例，一概严禁，无论汉夷船只，均不许货卖出洋。违者照捆载废铁出洋之例治罪；官役通同徇纵，亦照徇纵废铁例议处”。嘉庆年间，福建的“铁禁有二，一内禁，一外禁。内禁者，延建邵汀四府不近海之地，宜禁私铁，以清其源。外禁者，宁福兴漳泉五府近海之地，宜禁私通，以绝其流”。清政府甚至对民间酿造业也加以禁止，1738年，乾隆帝对江苏镇江酿造曲酒的坊户“严行申禁，此后毋许私造。其已成旧曲，应令地方官查明确数，令速行发卖”。

　　其次，对手工业实行统制政策，清政府不允许民间随意开设铺户、作坊。1744年，分散在北京的364座炉铺被强行集中到京城内外八旗三营地方，交与步军统领衙门、顺天府府尹严行稽查。1808年，嘉庆帝谕令神乐署两廊附近“赁开茶馆及各项作坊共三十三处，俱不准其开设，著以本日为始，饬令严催，统限两个月，一概搬移……倘届期犹未能全数搬净，著步军统领衙门将太常寺堂官参奏，交部议处，并查明任意客留不即搬移之各该民人，一并治以应得之罪”。同时，清政府严格管制手工业原料的开采，例如，硝磺、银矿、白土、砖灰、木材等原料的开采乃至于茶树栽培等行业，严令禁止，不绝于史书。此外，清政府中央及各地官吏对民间手工业勒征贡物，其实质也是一种产品统制，例如，山西潞绸，苏州宫灯，云南、浙江、两淮等地的铜器，福建各色茶叶等手工业产品，都是各地官吏取媚朝廷的贡物，因此，难以按市场定价，商人亦无盈利可言，“官价陋规，有给半价者，有毫不给价者，有官发价而胥役中饱者，有官买一而役买二者，有延捱扣索搀换低银者，种种弊端，更难仆数”。这不仅限制了手工业的扩大再生产，而且使这部分手工业难以为继，例如，山西长治、高平二县所织的潞绸为朝廷贡品，各级官吏“乃急急焉以为朝廷之必需，遂群起而竞取之，采买接踵而至，机户应接不暇。加以差使勒索，烦费靡穷，至于竭民力而不止”。

　　最后，关多税重，手工业产品流通不畅。清朝前期，“各省地方，于关税杂税外，更有落地税之名。凡辍锄箕帚薪炭鱼虾蔬果之属，其值无几，必查明上税，方许交易；且贩自东市，既已纳课，货于西市，又复重征。至于乡村僻远之地，有司耳目所不及，或差胥役征收，或令牙行总缴”。地方当关各吏私立名目，在在需索，更为司空见惯，例如，在江苏浒墅关，“该关旧例量船之广狭，以定税之多寡，名曰梁头，自七尺起至一丈八尺止，纳税俱有定额。蠹等（指官吏郑国柱等人——引者注）擅自增加，如七尺梁头船，额收平料等银共止一两零者，今私征至十三两一钱零；补料等银共二两一钱者，今私征至二十二两二钱零；一丈八尺梁头船，额收平料等银共止九两二钱者，私征至六十八两六钱零。补料等银共止十八两三钱零者，今私征至一百六十两零，计所私征不下百余万，报部则仍照旧额，余尽烹分”。浒墅关只是全国屡禁不止的一个缩影。关政之弊无疑妨碍了全国统一市场和区域性市场的形成。

　　总体来看，清朝前期的手工业政策旨在将手工业限制在传统农民家庭经济内部，使之成为自然经济的有机组成部分，服从并服务于建立在这种自然经济基础之上的封建统治，即使是城市手工业，也被牢牢控制在政府及与政府有密切关系的行会手中。任何超越自然经济而独立发展的手工业，都必将被置于政府的控制范围之内，难以有扩大再生产的可能。

　　在政府严格限制手工业发展的时候，英国等西方主要资本主义国家通过工业，工业生产发生了质的飞跃，即从手工业过渡到了大机器工业。鸦片战争便是英国完成这种过渡之后要求扩张市场的武力诉求的反映。战后清政府面临着全新的世界经济格局，中国传统手工业受到西方机制品的冲击。据吴承明考证，鸦片战争后，我国传统手工业受到冲击最严重的是手工纺纱、手工制针、手工炼钢、土烛制造、制靛业、木版印刷等八个行业，其中手工纺纱是存在范围最为广泛的传统手工业，产量由1840年的约748万担递减至1936年的107万担。其他手工业行业在外国机制品的竞争压力下苦苦抗争，一部分适应国外市场需要的手工业如丝织业、制茶业，面临着国际市场的激烈竞争。生丝产品受到日本的排挤，在国际生丝贸易中的地位日益下降，1871-1875年中国生丝出口量达3941000公斤，日本仅为691000公斤，而1911-1915年日本跃升到10771000公斤，而中国仅为7649000公斤。茶叶则主要处在印度、锡兰的威胁之中，到19世纪末20世纪初，华茶的国际市场急剧萎缩，1894年输往英国的华茶已由高峰时期的100万担减至30余万担，输往其他国家的华茶，也有不同程度的减少。

　　外力冲击的同时，国内战争（主要是清政府对太平天国运动的）对手工业尤其是江南一带的传统手工业产生了不可忽视的影响。例如，南京丝织业在1853年拥有织机50000张，到1880年已减至5000张，减少了90%。又如，苏州丝织业1853年拥有织机12000张，1880年减至5500张，减少了54%。“杭城机户昔以万计。洪杨之役，遂致星散。幸存者不过数家。”

　　传统手工业受到的双重冲击给晚清带来了严重的社会问题。手工业者大量失业，使农民生活更加贫困，城市人口急剧增加，让本已动荡不定的社会更加危机四伏。1856年以前，云南个旧的锡矿工人达100000人，甲午战争后的1896-1897年仅余20000人。陕西“南山各处，木厢铁厂纸厂炭洞工作，计不下数万人。同州之大荔及沿河盐咸工作，手指尤繁。此等皆无业游民，一经歇业，易与匪勾结”，从而威胁清朝统治。福建崇安“为聚茶之所，商工辐转，常数万人。自粤逆窜扰两楚，金陵道梗，商贩不行，佣工失业”。江苏省自“河流北徙，漕运改章，向之千指万插者，今则悉成游手”。一部分失业人口前往城市谋生，造成城市人口的过快增长。到19世纪末20世纪初，无业“游民”已经成为一个重大的社会问题，尤其是国内形势的发展更使清朝从中央到地方的各级官吏惶恐不安，他们为清政府的统治而忧虑。“无业游民生计日绌，苟不早为之所，不聊生，人心思变，更何堪设想。今欲地方安静，必先为若辈筹其生路，然后继以竣法，使之进有所图，退有所畏，善后之策，如斯而已。”因此，谋求稳定封建统治的善后之策乃是晚清手工业政策转型的主要动机。

　　1906年，商部派郑世璜赴印度、锡兰考察茶务。郑世璜根据印锡“气候之暖热，播种之浅深，剪割之疏密，采摘之老嫩，烘焙之燥湿，碾压之轻重，装载之松紧”等方面的经验，写成《印锡种茶制茶》一书，提出设机器厂、立大小公司、固结团体等技术与管理方法，以改良中国茶业墨守成规、厂号奇零、商情涣散、作伪掺杂等弊端；商部十分重视这次考察，并为此专门札饬全国各大商会，阐明“中国土货出口，茶为大宗，近年来印度、锡兰等处，茶业日益精进，而华茶日益败坏，若不急为整顿，则华茶之美势将湮没”的严峻局面，要求各地商会“转饬各茶商，迅即设法改良”。1906年，商部与工部合组而成的农工商部也曾为提高茶叶质量，保护国际市场，札饬各商会“传知茶叶各董认真整顿”，“以冀销场畅旺，挽回华茶利权”。农工商部对驻外商务随员的调查和建议也十分重视。1907年，农工商部转发了驻德商务随员莫镇疆来禀之文，当中总结了日本经验，指出日本自明治维新以后，“于茶之品质、树艺、制炼，政府奖励备至，学者研究至勤，而商人立会社，聘技师，聚集众品，比较评定，务投内外国人之所好，与饮者之所宜。又于出口各海岸设立试验所，俾求者应者得公同试验，昭示无疑”，要求各商务总会“转知各分会一体遵照”。针对生丝贸易的下降，1908年，农工商部又转发驻英商务委员周凤岗的条陈，建议“江、浙两省素来业丝富商，招集股本，择出丝最多地方创设机器纺织公司，一面遴选智巧机匠一二十人，赴法、义、日本三国学习此项工艺。三五年后，规模粗立，逐渐推广”，要求各地商会“传知各商民存备参考，并行知各分会一体知照”。

　　棉纺织业是近代中国最大的手工业行业，清政府也非常重视棉花种植及棉纺织产品的改良。1908年2月，光绪帝发布上谕，“著农工商部详细考查各国棉花种类，种植成法，分别采择，编集图说，并优定奖励种植章程，颁行各省，由各督抚等督率认真提倡，设法改良……该部未经颁章以前，著各省督、抚先行体察该省情形，劝谕商民实力筹办，或选择官地试种，或集股设立公司，多方鼓舞”。农工商部迅速札饬各驻外使馆商务随员，“将该国棉花种植及织造纱布，悉心查考，绘图帖说，详细报部。所有该国棉花子种，一并选择采购，寄部试验……并咨各督、抚饬属详查见覆，暨将遵旨先行劝办情形，随时报部备案外，该省各属地方现在种植棉花以何处为最多？以何地为最良？所织纱布行销何处？能否仿照洋布与洋纱比较优劣若何？以及有无设立此项公司？或已设公司几处？自应先行调查，以资比较，而便考核”。

　　清政府为调查各地植棉及纺织情形的饬令得到了地方商务总会、分会的响应，天津商务总会所属的高阳、磁州彭城镇、秦皇岛、顺德等分会都及时报告了本地植棉与纺织情形，并比较优劣，有的还提出了改进办法。农工商部制定的《奖励棉业章程》也于1911年4月发布。该章程共分十四条，其中第二条明确了奖励植棉的范围，以所产棉花“确系改良种法，收成丰足，棉质洁白坚韧，能纺细纱者”为限；第十条规定，“凡新式轧花机及弹棉、纺纱、织布各项手机，或将本地改良之棉花、纱布运销外省，所有经过各关卡应如何优加体恤之处，由部咨明税务处办理”；第十一条规定：“如有能仿造轧花、弹棉、纺纱、织布各项手机，运用灵便，不逊外洋者，验明确实，一律酌给奖励。”

　　针对20世纪初年草帽辫出口锐减的情形，农工商部于1908年1月和9月先后札饬全国各商务总会，说明“中国出口土货，草帽辫夙为大宗，不宜取巧弊混，自蹙生机。……该商人等应力事讲求，推广销路，勿得嗜尺寸微利，致失信用”，并要求各省商会转饬该项商人，“遵照常规办理，其不合常规者，务即设法禁止，勿令装运出口，以保利权”。1911年4月，农工商部又转发了驻德商务随员水钧韶关于草帽辫外销锐减情形的调查及其改良建议，要求各“商务总会传知各商遵照”，水钧韶提出了联合草帽辫商人设立总会，传知各商会设立草帽辫调查局，在出产草帽辫之地劝设制造草帽公司等建议。

　　蚕丝为中国传统手工业大宗出口商品，中国蚕丝中又以浙江杭州、嘉兴、湖州三府为最优。太平天国运动后，清朝各地方官积极倡导民间种植浙桑，仿造湖丝。江苏丹阳“兵燹后（指太平天国运动之后——引者注，下同），闲田既多，大吏采湖桑教民栽种，不十年桑阴遍野，丝亦渐纯，岁获利以十数万计”。1874年，湖北武昌“署知县宗景藩捐廉俸，于浙江买鲁桑万株，分给各乡，叶圆厚而多津，民间呼为宗公桑”。1882年，安徽婺源“左公（宗棠）从潘太守纪恩之请，捐廉市嘉兴桑秧十万株，运解婺源种植”。1889年，巡抚刘铭传“委云林知县李联奎等赴江浙、安徽各省，搜集蚕桑之种及其栽饲之法，编印成书，颁与人民，大为奖励。又购棉子，通饬厅县晓谕农家播种”。

　　四川成为近代中国的主要蚕丝区，很大程度上得益于地方官的着力倡导，笔者依据有关材料列为表1，以管见一斑。

　　河南省推广蚕桑之利的措施也非常得力，1880年河南省设立了蚕桑总局，由河南候补道魏纶先“首先倡捐银款，派员前往浙省采买湖桑二十三万余株，蚕种三百六十余张，雇觅工匠二十四名，并各种器具多副，又购买本产土桑三万余株，一并饬发各属，散给民间，认真劝办”。次年，蚕桑总局采办蚕桑织具委员姚傅携亲赴浙江，陆续雇请“机匠五名，料房匠二名，牵经匠一名，理线匠一名，大红染匠一名，经纬染匠二名，绸绉染匠二名，并置机三张，经纬三对”。蚕桑总局还专门制定了《浙匠豫徒各条规》，对认真教授的浙匠和刻苦学习的工徒给予重奖。例如，“织造宁绸线绉缎匹”及“染炼经纬”的工匠，每教成一合格幼徒，各奖银二十两；织造湖绉捻线缎的工。